Loi AGEC, 5 ans après : le rapport du Sénat tranche

Cinq ans après la promulgation de la loi AGEC, le Sénat publie un rapport unanime sur son application. Verdict en une ligne : les décrets sont publiés, les objectifs ne sont pas atteints. C'est exactement la même mécanique qu'un jeu sorti à temps mais cassé au lancement, où tout le pipeline d'expédition tourne pendant que le système de jeu lui-même refuse de se boucler.

Le rapport s'appelle "La loi AGEC cinq ans après : redonner confiance en l'économie circulaire", numéro 786, session ordinaire 2024-2025. Adopté à l'unanimité le 25 juin 2025 par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Rapporteurs : Marta de Cidrac (LR) et Jacques Fernique (écologiste). Quand une commission mixte signe à l'unanimité un bilan critique, c'est qu'il y a quelque chose de structurellement cassé sous le capot.

Sur les 81 objectifs fixés par la loi de 130 articles, une majorité reste hors d'atteinte selon le rapport. Pas la moitié, pas un tiers : une majorité. C'est le découplage central qui intéresse le game designer en moi : on a empilé les règles sans vérifier que les boucles de feedback fonctionnaient.

Premier piège que j'ai vu beaucoup d'analystes faire avant moi : confondre les deux métriques. Pas pareil du tout.

D'un côté, le tableau de bord côté production réglementaire : à mi-2023, plus de 95 % des décrets d'application de la loi AGEC étaient publiés selon la littérature spécialisée. Bon score d'exécution administrative. La machine produit du droit positif à la cadence prévue. C'est mesurable, c'est binaire (publié / non publié), c'est valorisant à reporter.

De l'autre, le tableau de bord côté résultat sur le terrain : sur les 81 objectifs chiffrés que la loi se donnait, le rapport sénatorial r24-786 constate qu'une majorité reste hors d'atteinte. Le rapport parallèle de l'Assemblée nationale (n° 2696, publié le 29 mai 2024, rapporteurs Véronique Riotton et Stéphane Delautrette) avait déjà pointé les mêmes lacunes.

C'est exactement le pattern "feature ships, content doesn't". Le déploiement technique se passe, mais le joueur n'arrive pas à finir le niveau parce que la mécanique de fond a été calibrée sur du papier, pas sur du playtest. La loi AGEC est un pipeline réglementaire complet qui tourne dans le vide.

Et la statistique qui rend le coût de l'échec lisible pour un non-expert tient en une phrase. La France paie 1,5 milliard d'euros de taxe plastique à l'Union européenne en 2023, sur la base de 800 euros par tonne d'emballages plastiques non recyclés. Le fonds économie circulaire abondé par la même loi pour financer la transition pèse 300 millions d'euros en 2024. Faites le calcul : la pénalité annuelle vaut cinq fois le fonds. On paie plus cher l'échec qu'on ne finance la réussite. Aucun game designer sérieux ne laisse ce ratio en prod.

Trois filières REP servent de cas d'école dans le rapport. Je les prends comme trois niveaux de difficulté croissante, parce qu'elles révèlent trois variantes du même problème de game design.

La filière Textiles d'Habillement, Linge de maison et Chaussures (REP TLC), c'est le niveau où les règles sont en place mais où les joueurs ont trouvé l'exploit. En 2024, 289 393 tonnes de textiles ont été collectées en France selon Refashion, soit un taux de collecte de 36,5 %. Quasi-stagnation par rapport aux 36,4 % de 2023. L'objectif de 60 % de collecte en 2028 est dans la même catégorie que les boss qu'on annonce pour un patch qui ne sortira jamais.

Côté recyclage effectif, c'est pire. Zero Waste France relève 34,4 % de recyclage réalisé contre 70 % requis par les objectifs. Les réserves financières de l'éco-organisme Refashion dépassent 160 millions d'euros fin 2024 pendant que les centres de tri et les opérateurs de l'économie sociale et solidaire (Le Relais, Emmaüs, Croix-Rouge) saturent depuis fin 2024. Vous avez bien lu : il y a 160 millions de cash qui dort pendant que les acteurs terrain craquent. Comme je l'écrivais sur la crise Refashion et la réforme de la REP textile pour 2026, le problème n'est pas un manque de moyens, c'est un défaut d'allocation.

Le contexte ne ment pas : 3,5 milliards de pièces neuves vendues en 2024, soit 891 310 tonnes mises sur le marché par l'industrie. La REP était conçue avant la rupture ultra-fast fashion. La mécanique de jeu a été pensée pour Zara, elle subit Shein. C'est un problème de scope mal estimé au moment de la conception du système.

La REP Produits et Matériaux de Construction du Bâtiment, lancée en 2023, c'est le niveau où le système marche pour une mécanique (celle qui fonctionnait déjà avant) et casse complètement sur les autres.

En 2024, 9,8 millions de tonnes de déchets inertes ont été collectés, avec un taux de recyclage de 92 % très au-dessus de l'objectif initial de 35 %. Magnifique sur le papier. Sauf que les inertes (béton broyé, terres excavées) étaient déjà recyclés massivement avant la REP : la filière concassage existait, le marché des granulats recyclés tournait. La REP n'a pas créé la mécanique, elle l'a juste enrobée d'écocontributions.

Le vrai test, c'est sur le plastique et le bois de chantier, où il fallait construire la boucle de feedback à partir de zéro. Là, c'est en dessous des objectifs. Et sur le terrain, les artisans se retrouvent à devoir gérer jusqu'à trois points de collecte distincts pour des bennes mixtes, avec un coût de transport souvent supérieur à un enlèvement privé classique. L'écocontribution Valobat a bondi de 213 % en mai 2024 par rapport à 2023.

Le ministère de la Transition écologique a annoncé une restructuration le 19 février 2025. Une mission parlementaire a été lancée le 3 mars 2026 pour réexaminer le rôle des éco-organismes PMCB. Quand on relance la conception après quinze mois de production, c'est qu'on n'a pas fait le playtest.

J'ai discuté l'an dernier avec un dev qui bossait sur un éditeur de niveaux pour un city builder : il m'expliquait que leur erreur initiale, c'était d'avoir laissé partir la version 1.0 sans avoir testé les enchaînements de tuiles voisines. Ils corrigeaient encore les artéfacts deux ans après. Sur l'AGEC, c'est exactement ça : on n'a pas testé l'enchaînement artisan / déchèterie / éco-organisme. Maintenant on patche en live.

La consigne, c'est le niveau qui a été pur-and-simply retiré du jeu en 2023, puis remis en test sur une autre map en 2025. Honnêtement, sur ce point j'hésite encore à dire si c'est un échec ou un pivot intelligent.

La consigne plastique pour recyclage des bouteilles a été abandonnée en septembre 2023 par le gouvernement, après deux ans de débats. Trop chère, trop conflictuelle avec les collectivités qui voyaient une partie de leurs flux de tri partir hors de leur périmètre. Le mécanisme prévu par la loi : annulé.

Puis le 12 juin 2025, une expérimentation de consigne verre a été lancée dans quatre régions (Bretagne, Hauts-de-France, Normandie, Pays-de-la-Loire), sur 18 mois, concernant 16 millions d'habitants et pilotée par Citeo. Le retour d'expérience sur la consigne verre Citeo en restauration commence tout juste à donner ses premiers chiffres.

C'est le pattern "on bascule la mécanique sur un autre matériau pour voir si l'incentive design fonctionne mieux". Plus modeste, plus testable. Mais le gros vide central de la loi (le plastique) reste sans réponse opérationnelle.

Pour bien voir l'écart entre les règles et la réalité, le rapport et les sources convergentes alignent une série de constats que je résume sans fioritures.

• Emballages plastiques ménagers recyclés en 2023 : 27 %. Objectif AGEC : 100 % en 2025. Cible totalement ratée.
• Emballages ménagers réemployables : 1 % du marché. Objectif AGEC pour 2023 : 5 %.
• Recyclage plastique global France 2022 : 25,2 %. Allemagne au même horizon : plus de 50 %.
• Emballages plastiques mis sur le marché : +3,3 % entre 2018 et 2021. Objectif AGEC : moins 20 % en 2025.
• Déchets en décharge : moins 29 % entre 2010 et 2023. Objectif AGEC : moins 10 % d'ici 2035. C'est le seul objectif structurel largement dépassé.

Côté collectivités, AMORCE a chiffré l'addition à plus de 15 % de hausse des coûts de gestion des déchets, soit environ 1,5 milliard d'euros de surcoût pour les collectivités locales depuis l'entrée en vigueur. Le rapport parallèle r25-011 de la commission des finances du Sénat, publié le 8 octobre 2025 (à ne pas confondre avec le r24-786), va plus loin : 40 % du gisement soumis à REP échappait encore à la collecte en 2023, soit 6,6 millions de tonnes qui ne rentrent dans aucune filière. Sur 8 filières REP avec objectif de collecte, 3 seulement atteignent leur cible. Sur 5 filières avec objectif de recyclage, 2.

Les écocontributions REP, elles, suivent une trajectoire inverse au taux de réussite : 2,3 milliards d'euros en 2024, projection à 8 milliards d'euros en 2029. On collecte de plus en plus d'argent dans le système pendant que la performance n'avance pas. Pour reprendre une analogie de pricing free-to-play, c'est un peu comme augmenter le coût du battle pass sans corriger les bugs qui empêchent de finir les missions.

Il y a quand même un bug-feature qui marche : le bonus réparation. 715 227 réparations financées en 2024 contre 181 000 en 2023, 24,3 millions d'euros alloués contre 4 millions d'euros un an plus tôt. C'est un quasi-x4. Sauf que sur 154 millions d'euros budgétés, 18 % seulement ont été dépensés. La rampe d'adoption monte, mais le scope budgétaire dépasse encore largement l'usage réel.

Le rapport sénatorial fait 8 blocs de propositions. Sans entrer dans chacune, le pattern qui revient est clair : recentrer le système sur le principe pollueur-payeur effectif, mieux articuler les éco-organismes avec les collectivités locales, simplifier la mécanique pour les acteurs terrain (artisans, ESS), conditionner les écocontributions à la performance réelle. Bref, refactoriser.

Pour le game designer dans la salle, ça veut dire ceci. La loi AGEC est un système avec trop d'incentives mal alignés. Les éco-organismes ont intérêt à thésauriser pour amortir les charges futures, les industriels à minimiser leurs contributions, les collectivités à externaliser, et au milieu personne n'a vraiment intérêt à dépasser les objectifs. Quand toutes les motivations individuelles convergent vers le minimum syndical, le système se stabilise en dessous de sa cible. Pas de bug, c'est une feature de la mécanique.

L'autre enseignement, plus technique : un système qui mesure son succès à la publication des décrets et pas à l'atteinte des objectifs développe une dette structurelle énorme. Comme pour le suivi des biodéchets avec les sanctions collectivités 2026 ou la construction circulaire et le réemploi des matériaux de démolition, tant qu'on ne mesure pas la sortie réelle au bout du pipeline, on n'optimise pas le bon truc.

Le rapport pose la question juste : comment redonner confiance en l'économie circulaire ? Ma traduction de game designer : comment recâbler les boucles de feedback pour que les comportements optimaux pour chaque acteur convergent vers la performance globale, et pas l'inverse.

À vous de jouer. Lisez les 8 blocs de propositions du rapport r24-786, regardez quelle filière vous concerne, et posez-vous une question. Si vous étiez à la place de l'éco-organisme, de l'industriel, de la collectivité ou de l'artisan, est-ce que la mécanique actuelle vous donnerait envie de dépasser l'objectif, ou de rester pile dessous ?

• Sénat, rapport r24-786 : La loi AGEC cinq ans après, redonner confiance en l'économie circulaire
• Public Sénat : Loi anti-gaspillage, un rapport sénatorial dresse un bilan en demi-teinte
• Banque des Territoires, rapport r25-011 : recentrer les filières REP sur le principe pollueur-payeur
• ADEME filières REP, filière TLC, données 2024
• Zero Waste France : filière textile, repenser le fonctionnement
• SDES : État des connaissances 2025, gestion des déchets et économie circulaire en France
• Citeo : 5 ans de la loi AGEC, des avancées et des défis
• Novethic : taxe plastique, la France doit payer 1,5 milliard d'euros à l'Europe
• AMORCE : mission d'évaluation de la loi AGEC, un bilan inquiétant
• Recy.net : REP Bâtiment PMCB, le scandale des déchets de construction
• Blog Landot Avocats : La loi AGEC cinq ans après, les 8 blocs de propositions